根据经济调查(2023-24),巴基斯坦的电力生产能力为 42,131 兆瓦,几乎是国内电力需求的两倍。然而巴基斯坦仍然是唯一的南亚国家 面临长期电力短缺即使在卡拉奇等主要城市,减载现象也很猖獗。一个 彭博社报道 据透露,2024 年 5 月为了获得国际货币基金组织的救助而大幅提高电价后,为巴基斯坦的房屋供电的成本可能比租房还要高。
能源供应充足与持续短缺和成本飙升的不协调现象再次凸显 对巴基斯坦独立电力生产商(IPP)的公开批评特别是中巴经济走廊(CPEC)下的中国独立发电厂。问题的核心是购电协议(PPA)规定的高额“容量付款”,该协议要求政府向独立发电厂支付费用,无论电力消耗甚至产量如何。公众的要求越来越高 重新谈判这些协议特别是中巴经济走廊电力项目,以解决关税过高问题并改革巴基斯坦电力部门。
巴基斯坦私人电力生产的开端
巴基斯坦成立之初就利用了水力发电,实施了美国支持的曼加尔水坝和塔贝拉水坝等项目。到了 20 世纪 80 年代,不断增长的能源需求超过了基础设施容量,尤其对工业部门产生了影响。纳瓦兹·谢里夫领导的巴基斯坦穆斯林联盟-纳瓦兹 (PML-N) 率先推动了巴基斯坦的经济自由化,并引入了第一个电力私营电力生产商 HUBCO,即巴基斯坦人民党 (PPP) 的贝娜齐尔·布托 被记入 电力部门私有化。 PPP 于 1994 年推出了变革性的能源政策。其题为“巴基斯坦私营部门发电项目的政策框架和一揽子激励措施”,旨在在世界银行的支持下吸引外国投资,刺激独立电力项目的增长。
政策亮点 巴基斯坦水电发展局 (WAPDA) 提供的股本、容量和能源付款、低税率以及国家银行提供的外汇风险保险 (FERI) 的美元化回报率为 15-18%。这些措施带来了 65 亿美元的投资,通过 1994 年政策下委托的 19 个独立发电厂为电网增加了 6,500 兆瓦的发电量。改革是 受到国际赞誉 被誉为能源政策的典范,甚至被美国能源部长1994年访问巴基斯坦时称为“全世界最好的电力政策”。
到1998年,履行合同义务 变得困难 为 PML-N 政府。随后的政策,如 2002 年能源政策,将回报率降低至 12%,并取消了批量关税,但保留了容量付款。随着时间的推移,对化石燃料和美元指数回报的依赖加剧了巴基斯坦的循环债务。到 2013 年, 能源缺口达到 5,500 兆瓦峰值,昂贵的进口热燃料使储备紧张并加深了该行业的金融危机。
进入中巴经济走廊
2014年,PML-N政府通过以下方式促进中国进入巴基斯坦能源领域: 中巴经济走廊(CPEC)是中国“一带一路”倡议的旗舰项目,连接瓜达尔港和喀什噶尔。中巴经济走廊最初价值480亿美元,后来扩大到620亿美元,被誉为巴基斯坦经济的“游戏规则改变者”。大多数投资都针对电力行业,这与纳瓦兹·谢里夫结束电力短缺的选举承诺相一致。
在这 620 亿美元中,近 350 亿美元资助了 21 个电力项目,其中大部分是燃煤项目,为巴基斯坦国家电网贡献了高达 6,000 兆瓦的电力。然而,这些项目 国债增加,融资结构显示债务股本比率为 75%。据报道,许多中国独立发电厂享有由政府担保的过高股本回报率(27%至34%),远远超过1994年政策的15%至18%。
尽管这些项目解决了一些能源短缺问题,但即使在卡拉奇等主要城市,减负荷现象仍然存在。批评者认为,中巴经济走廊电力项目给巴基斯坦带来的不是投资,而是不可持续的贷款和高昂的电力成本。尽管产能大幅增加,但家庭和工业仍难以获得负担得起的电力,这引发了人们对中巴经济走廊能源交易的长期利益的质疑。
PML-N 的 选举承诺 巴基斯坦不断飙升的能源需求促进了中国进入巴基斯坦电力行业。 2014 年签署的中巴经济走廊将发电作为公路、铁路和商业园区网络的关键组成部分之一。中国的首要任务是互联互通项目,但巴基斯坦政府希望中巴经济走廊初期融资的大部分用于能源领域。在 PML N 政府领导下,能源匮乏的巴基斯坦即将 国家电网新增装机容量3万兆瓦 到 2022 年,近 11 个项目已投入运行,为国家电网提供超过 6,000 兆瓦的电力。
过去二十年,北京向巴基斯坦投入了数十亿美元;因此,巴基斯坦拥有世界上最大的中资能源投资组合。 援助数据美国一家研究机构发现,2000年至2021年期间,巴基斯坦对北京的债务敞口高达672亿美元。中巴经济走廊已使巴基斯坦政府债务增加近260亿美元。中巴经济走廊相关的外国投资和外国支持的投资大部分(如果不是几乎全部)都是贷款形式。这引发了巴基斯坦的国际收支危机。
巴基斯坦正义运动党 (PTI) 总理伊姆兰·汗 (Imran Khan) 经常 被誉为放慢脚步 中巴经济走廊项目。自中巴经济走廊项目启动以来,汗政府一直对其持批评态度。当面对外国直接投资萎缩时,他向北京寻求救助,但中国的拒绝迫使汗向国际货币基金组织求助,获得了第一笔价值 60 亿美元的救助。
在谢里夫执政期间,中巴经济走廊获得了具有传奇色彩的经济项目的地位。但在汗的领导下,内阁部长 公开批评中巴经济走廊 并指责PML-N与中国公司签署不公平的合同。汗甚至成立了一个由九名成员组成的委员会来评估中巴经济走廊项目。一些出版物如 新加坡邮政 报道称,中国领导层更愿意与穆斯林联盟谢里夫合作,而不是与伊姆兰·汗合作。
中国的独立发电厂和巴基斯坦的能源困境
在有关中巴经济走廊和巴基斯坦金融状况的更广泛辩论中,独立发电厂已成为避雷针。巴基斯坦的 IPP 辩论并不新鲜,而且 媒体已经重点报道了但随着能源价格飙升,批评达到了新的高度。去年,前看守部长兼纺织游说领袖戈哈尔·埃贾兹 (Gohar Ejaz) 呼吁废除IPP合同,这对巴基斯坦过高的电价负有责任。
与独立发电厂签订的合同还包括容量付款和保证回报,增加了巴基斯坦电力部门的循环债务。 Ejaz 强调,每月向独立发电厂支付的容量付款(无论是否使用电力,向发电商支付的固定付款)正在让巴基斯坦付出代价 每月 1500 亿卢比(约 5.4 亿美元)。据 Ejaz 称,巴基斯坦的一些发电厂尽管发电量为零,但仍收到了容量付款。有些植物喜欢 萨希瓦尔电厂和卡西姆港电力有限公司 利用购电协议(PPA)夸大了他们的设置成本,该协议还允许发电商自行开具发票。向独立发电厂支付的产能付款是巴基斯坦继国防和外债之后的第三大债务。
在接受采访时 美国之音, 巴基斯坦电力部长阿瓦伊斯·莱加里(Awais Leghari)承认,与在巴基斯坦建设和运营发电厂的中国电力生产商签订的合同需要修改。在中巴经济走廊电力项目启动之前,巴基斯坦2015年向独立发电厂支付了3840亿卢比的装机费。然而,在增加中巴经济走廊独立发电厂后,巴基斯坦的产能支付费用已升至每年21240亿卢比。如今,巴基斯坦政府向萨希瓦尔燃煤电厂(由中国两家国有发电公司共同建造并拥有)支付的容量付款比 2002 年向所有独立发电厂支付的总和还多。
能源政策和中巴经济走廊电力项目确实帮助巴基斯坦实现了发电产能过剩,但无法兑现谢里夫的选举承诺。尽管电力过剩,但累积的过多债务 — — 尤其是中国债务 — — 使得巴基斯坦仍以高价购买电力。然而,伊斯兰堡一再呼吁在2024年重组其150亿美元的能源债务,但北京却充耳不闻。