美国总统乔·拜登曾多次表示：“当我想到气候变化时，我会想到就业。” 说他的里程碑式的《通胀削减法案》（IRA）体现了这一理念，将美国的气候和产业政策与旨在激发绿色制造业繁荣的大量补贴结合在一起。这些补贴中包含了确保美国供应链和支撑近几十年来萎缩的国内制造业的机制，这是拜登从其前任唐纳德·特朗普那里继承的战略重点。
尽管近期美国政策制定高度关注供应链安全， 半导体 和其他两用物品之外，具有同等或可能更大战略意义的领域是关键矿产的供应，这些矿产是大多数先进技术（包括军事应用技术）的基础。
华盛顿的供应链战略中，中国无处不在，但经常不言而喻。从战斗机发动机使用的镍到风力涡轮机使用的稀土元素，中国在全球关键矿产供应中的主导地位可能对美国工业造成阻碍。 中国账户 世界上 77% 的精炼钴、65% 的化学锂和 91% 的电池级石墨都产自印度。这三种矿物对于生产锂离子电池至关重要，而锂离子电池是绿色转型的关键组成部分。
中国占据市场主导地位的部分原因是慷慨的国家补贴。 分析 战略与国际研究中心的一项研究估计，2009 年至 2023 年期间，电动汽车补贴“保守估计”为 2300 亿美元。绿色技术对习近平的“绿色发展”战略越来越重要。高质量增长”战略，旨在中国经济整体下滑的情况下刺激高生产率先进制造业的发展。
关键矿产是美国三大政策目标的交汇点。首先，政策制定者必须确保国家安全。如果中国切断关键矿产的供应，可能会摧毁美国经济，对先进技术（包括军事应用技术）的制造尤其影响。这就是美国寻求脱钩和重新上岸供应链的原因。其次，政策制定者正寻求通过拥抱快速增长的绿色产业（特别是电动汽车行业）来振兴美国制造业并促进创造就业机会。第三，政策制定者正在通过加速推广绿色技术来应对气候危机。
虽然这三个政策目标并不直接相互竞争，但它们的实施可能会导致相互矛盾甚至失调的结果。
《内部改革法案》与《跨党派基础设施法》以及《芯片与科学法案》表面上旨在一举解决这三个政策目标。一个根本挑战是，美国工业以及西方盟友的工业一直在与中国生产商的低价竞争中苦苦挣扎，而且价格差距只会越来越大。理论上，采取平衡的政策来纠正中国补贴造成的市场扭曲（以及由此导致的充斥国际市场的供应过剩）将是保障美国绿色技术增长的理想解决方案，但这很困难。要降低供应链风险并建设产能——无论是国内产能还是“友岸产能”——都需要采取与真正致力于全球绿色转型不相容的举措：至少在一定程度上将廉价的中国绿色技术排除在美国市场之外。
中国同样将供应链武器化，这一点在关键矿产领域最为明显。事实证明，北京愿意采取出口管制措施来达到地缘政治目的，最明显的是， 2010年外交事件 与日本就钓鱼岛/尖阁诸岛的争议进行谈判。最近一次是在 2023 年，中国 限制 对镓和锗出口，以及更大的 出口管制 对高品位石墨的担忧，已经敲响了警钟。
三个相互竞争的政策要务
安全、就业和增长以及气候等相互竞争的目标之间的矛盾以及由此产生的政策弊端在政策细节中体现出来。IRA 的主要绿色政策是具有里程碑意义的 7,500 美元电动汽车消费者税收抵免（称为“30D”）。要符合条件，电动汽车必须在北美制造，电池必须有 60% 在美国或与美国有自由贸易协定的国家生产。
安全： 美国在 IRA 中提供安全激励措施的矛头是与“受关注外国实体”（FEOC）相关的要求。FEOC 是那些总部设在中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗或受其控制的实体（通常是公司）。由 FEOC 生产的电池或电池组件的电动汽车不享受 30D 税收抵免。从 2025 年起，这些要求将扩大到包括 FEOC 生产的关键矿物，从而有效地将中国排除在电动汽车供应链的任何部分之外。此外，特朗普和拜登都援引《国防生产法》，将稀土元素和电池矿物纳入其中，以国家安全的名义为增加国内生产开辟了一系列政策杠杆。
就业和增长： 30D 税收抵免还包括一项采购要求，即符合条件的电动汽车必须在北美制造，并且电池必须至少 60% 在美国或与美国有自由贸易协定的伙伴国家生产，以确保美国制造商在供应链的所有阶段都能受益。然而，有点令人困惑的是， 可再生能源、电池和关键矿物的投资税收抵免（根据第 48C 条）和生产税收抵免（根据第 45X 条）不包括相同的 FEOC 限制。如果中国公司进行投资，这种脱节将导致第 48C 条或第 45X 条补贴的电池不能用于寻求获得第 30D 条税收抵免的电动汽车。
绿色转型： 政策制定者还被迫对这些要求做出豁免，以免扼杀中下游生产。石墨、 其中90%在中国生产，由于国内产能有限，因此被排除在 30D 的 FEOC 要求之外。事实上，直到今年 2 月，美国国内石墨生产才开始，当时 Syrah Resources 在路易斯安那州的一家工厂开始生产。同样，对电动汽车的石墨和永磁体的关税要到 2026 年才会实施，这表明对中国的依赖仍在继续。
然而，为了与中国在蓬勃发展的电动汽车行业展开竞争，中国电动汽车今年将面临 100% 的关税，太阳能电池和电动汽车锂离子电池的关税将分别上升至 50% 和 25%，以试图使美国产业免受“中国冲击2.0”
这些只是日益复杂的监管网络的几个例子，其中相互竞争和重叠的政策工具无意中阻碍了美国的大战略。这种功能失调也对信心至关重要的企业造成伤害。
在关键矿产领域，必须在绿色转型与保护主义脱钩之间取得平衡。关税和补贴豁免主要是为了将中国排除在供应链之外，而不仅仅是创造公平的竞争环境。尽管拜登政府已经仔细考虑了气候目标，但我们应该诚实地说，保护主义和国家安全仍然是优先事项。
名字意味着什么？
政策重点的模糊化在一定程度上是一个定义问题。“关键矿物”一词掩盖了这样一个问题：对什么至关重要？维持武装冲突所需的关键矿物与绿色转型所需的矿物有重叠之处，但又截然不同。关键矿物清单通常根据其经济意义和供应链中断风险来定义，不同司法管辖区的关键矿物清单的长度和组成各不相同。
这种宽泛的定义可能会导致分类有些不一致。以镍和稀土金属为例，它们都被归类为关键矿物。对于前者，印度尼西亚是主要生产国；中国 生产 占全球加工供应量的 28%。对于后者，中国 生产 占全球精炼供应的 92%。前者主要用于锂离子电池以及具有军事和航空用途的超级合金。后者用于风力涡轮机、激光器、电子设备和制导系统。为涵盖如此多种特征的行业制定连贯的地缘政治战略是一项挑战。
如果中国对关键矿产的出口限制效果可能有限，那么还有什么因素在推动美国政策呢？我们有两个建议。首先，美国决策者担心与中国发生冲突，在这种情况下，爱尔兰共和军和其他政策未能建立足够的国内产能，而美国的军事工业能力因禁运而陷入瘫痪。随着人们对习近平对台湾的意图以及中国在南海有争议水域的强势行为的担忧日益增加，冲突的局面似乎越来越真实。然而，如上所述，冲突的关键矿产并不一定反映绿色转型所必需的矿产。
相反，也许这是格雷厄姆·艾利森所说的“修昔底德陷阱”这一术语指的是当一个霸权国家受到一个崛起大国的挑战时，所产生的结构性压力。守成大国所感受到的不安全感促使其采取加剧与崛起大国之间紧张关系的方式行事。中国在关键矿产和绿色技术领域的主导地位是一个重大问题，但我们应该认识到，美国的大战略也是为了解决当今大国竞争中工业实力的更广泛象征意义。
换岗？
美国总统竞选竞争激烈，因此很难对关键矿产领域的政策方向做出长期预测。正确理解 IRA 和其他立法的三个目标，可以让我们了解如果副总统卡马拉·哈里斯落选，这些政策可能走向何方。
特朗普曾多次将气候变化称为“骗局”，而绿色转型并不是他可能优先考虑的领域。尽管如此，关键矿产供应链的证券化一直是特朗普和拜登之间独特的连续点。事实上，IRA 可以被理解为特朗普“美国优先”保护主义的温和延续。如果特朗普重返白宫，我们可以预计，这些努力将再次达到顶峰；他最近提出了一项 60%的统一关税 关于中国商品。
特朗普本能地想要摧毁其前任的政策创新，这可能会让他忽视他的政纲与拜登时代各项政策之间的协同作用。尽管如此， 绿色科技投资 共和党选区获得的资金为共和党控制的国会提供了支持 IRA 或至少支持其部分内容的重大动机。在试图在 2023 年废除 IRA 部分内容的过程中，共和党控制的众议院筹款委员会 免除税收抵免 用于生产电池和组件。事实上，考虑到 两党支持采矿补贴，特朗普政府很可能会专注于扩大 FEOC 法规并限制电动汽车积分。
一些人仍然相信绿色产业已经达到了 临界点 在没有政府支持的情况下，经济增长仍会继续。我们必须希望这是真的。世界不能承受绿色转型放缓的后果，我们也不能承受与中国的升级；关键矿物供应错误对这两种情况来说都是灾难性的。
